|
自电子政务在中国发端，政府和企业各界关于政府IT外包模式的尝试即告开始。政府和企业对于外包的预期，建立在这样一个假设之上：政府通过外包以更低的成本获得可靠的IT系统和稳定的运营维护，企业则可以从项目 承建和维护中获得持续的回报。数年过去，蓦然回首却发现，究竟以怎样的运行机制实现这种双赢，政府和企业如何把握双方合作的权利和义务，依然是摆在政府和企业面前的未解之惑。
一纸协议
当初凭“一纸协议”达成的绵阳市信息中心与科瑞公司的合作方式，却因并未明确政府以何种方式回报企业行为，直接为以后双方感情的急剧降温埋下了伏笔。
2004年11月8日，由国务院办公厅秘书局组织的专家小组对绵阳市电子政务一期工程进行了现场验收，并给予高度评价：“该课题建立了横向整合、纵向连通的安全网络支撑体系，实现了绵阳市四大班子、各级政府部门在电子政务网上的互联互通，初步实现了电子政务的统一管理。自主开发建设了以电子公文交换、并联审批、门户网站为代表的内部办公和对外服务系统；以应用为中心，促进了面向应用的安全支撑平台和面向协同的应用支撑平台建设。”
绵阳市电子政务试点成效显著的背后，与该市此前倚重的电子政务外包合作伙伴——四川九洲集团下属的科瑞公司密不可分。自2003年6月签约绵阳市电子政务项目1年多以来，作为整个项目的规划者和建设者，该公司为整个电子政务项目的顺利实施推进，扮演了重要角色。然而，就是这样一个重要角色，却在此次验收会后急剧隐退，由一期工程的规划者蜕变成了二期工程众多项目承包商中的供应商之一。
绵阳市政府与科瑞公司之间的合作迅速降温。科瑞公司也对公司2005年发展战略做出重大调整: 即由“以软件为核心工业化的基础阶段”转向“专业领域产业化阶段”，嵌入式软件成为公司最主要的业务，而曾经列为三大主营业务的电子政务已弱化成应用软件与系统集成业务中的一部分。
在外人眼里，科瑞公司似乎是端着政府的金饭碗找饭吃。
此事还得从当初双方签订的一纸协议说起。2003年6月，绵阳市信息中心与科瑞公司签订了《电子政务项目合作协议》，协议中说明：绵阳市信息中心（甲方）由绵阳市政府授权负责全市电子政务建设和应用维护工作。“四川省绵阳市电子政务试点示范工程”项目交由九洲集团承担，九洲集团公司委托四川科瑞有限责任公司（乙方）担任该项目的总体承建单位。协议明确了“绵阳市电子政务示范工程”项目的建设由绵阳市人民政府和九洲集团公司共同投资。”绵阳市政府出资1000万元，九洲集团出资1000万元，再加上科技部拨下的专款400万元。绵阳市电子政务示范工程共筹得资金2400万元。
用绵阳市信息中心周志强副主任的话说，当初与九洲集团的这样一种合作模式是给“逼”出来的。
2002年，绵阳市的电子政务发展遇到了瓶径。首先是组织结构不清晰，没有一个职能部门明确担任电子政务建设的领导角色。其次是网络不统一，各个部门信息系统建设脚步不一，形成一个个“信息孤岛”。此外，最让人头疼的还是一个字——“钱”，资金不足成了最大的障碍。2002年，市财政计划拨款1000万元，而预算就做到了4000万元。而且，以前政府拨款是通过预算追加而不是列入政府预算的方式，资金滞后。2003年3月，信息中心申报了社会保障系统、数据交换等项目经费，8月得到了市政府的批准，可是资金年底才到位。“所有的项目只能是边做边等资金。”
“如何找钱做电子政务？”信息中心想到了与企业合作的模式，政府企业投资共建电子政务。在招标过程中，出于以本地企业带动产业发展的考虑，成立于1958年源于军工企业的九洲集团脱颖而出。
政府缺钱找企业，企业为什么乐于做这种“既出钱又出力”的活呢？科瑞公司也有自己的“小算盘”。据科瑞公司总经理黄异嵘介绍，从2000年开始，九洲把国际软件园和数字产业园列入发展计划，也想成立一个独立的公司专门从事软件业务，而绵阳市的电子政务给了九洲一个发展的契机。2003年6月，科瑞有限公司成立，以电子政务、企业信息化和软件开发作为自己的三大业务。
按照协议，九洲将其出资的1000万元分别投向了以下几个方面：项目建设中与第三方发生商务关系所产生的成本；乙方自主开发的软件按成本价计算投资；相关的网络设备成本；基础软件成本及软硬件安装维护、实施及其他一切相关成本。
在工程建设中，从软硬件的选择到系统平台的搭建、实施，甚至连“电子政务示范工程”的整体解决方案也是由科瑞公司来规划的。相对于已进入战略角色的科瑞公司，此时的信息中心角色已经逐渐向后隐退，“做好两头是我们的主要工作”，周志强说，“一头是前期的需求和规划，给予科瑞方向性的指导；另一头则是后期对项目的验收及后期维护。”企业唱主角，政府做两头，是绵阳模式中政府和企业的定位。
然而，项目一期完工之后，科瑞公司乍一核算，不禁顿生失望。“在绵阳地方的回报，确实没有达到我们的预期，这是从经济效益和资金的角度来说的。”黄异嵘坦承。2004年，科瑞公司的销售额才2000多万元，因此当初投进去的1000万元对于科瑞来说，确实不是一个小数目。
虽然《合作协议》的“合作双方责任与权利”一章中明确:“绵阳市财政划拨给绵阳市信息中心的年度电子政务项目维护、服务费的50%作为乙方对该项目的维护、技术服务费用，由绵阳市信息中心在当年内支付给乙方。”而据周志强介绍，现在后期的维护和运营已由信息中心全权负责。
除此之外，在《合作协议》中再看不到关于企业如何获利的任何条款。周志强说，当时双方曾商定“根据实际投资的情况，合理进行效益的分配”。可是如何分配，还是不好拿捏，是通过政策倾斜还是减免税？“后来，九洲集团建立国际软件园和数字产业园，政府还是给予了一定的优惠。”周志强也承认，“这种形式的回报实在不好兑现。”为此，双方也产生过分歧。
亲生儿子
与绵阳的“一纸婚姻”不同，北京的首信公司则是政府的“亲儿子”，资本关系明确，在合作之初便奠定了一种更为稳固的合作方式。
国家行政学院的汪玉凯教授是绵阳电子政务示范工程验收专家小组的成员，汪玉凯将信息中心与九洲的合作形容为“特殊阶段形成的一种默契”。在规范运作越来越主导市场的今天，仅仅靠“默契”是不能为电子政务外包带来长久生命力的，企业究竟如何获利也不是靠“协商”来解决的。
在北京市电子政务建设的历程中，与绵阳的“一纸婚姻”不同的是，首都信息发展股份有限公司（以下简称首信）是由市政府牢牢控股的公司，是政府的“亲儿子”。
1998年，首信公司成立，公司的定位非常明确：服务于首都信息化。2001年，首信在香港成功上市，北京市国有资产经营有限责任公司是其控股大股东。
首信从一出生就是政府的“血脉”。现任北京市软件行业协会会长的华平澜曾是北京市信息办第一任主任，曾经参与建立“首信模式”全过程的他说：“首信一建立就是由政府控制的专营单位，身份比较特殊。”首信刚成立之时，由北京市副市长兼任公司董事长，原北京市电子振兴办主任陆首群出任公司总经理。作为政府方面的代表，信息办和财政局各派董事出席董事会，信息办主要承担业务，财政局则是出资方，大股东。“首信不是一般的市场公司形态，一开始就由政府牢牢掌控，但是，它也不是铁饭碗，除了董事长和总经理是官员身份，其他人员都来自于社会招聘，完全运行公司业务的机制。”
首信是北京市政府“身上掉下来的肉”，自然需要在父母的“庇护”下长大。事实上，在国外，政府也是将这种“出钱又出力”的活交给其特定专营的公司去做。在新加坡，新加坡网络服务公司（SNS）就是由四家国营公司投资组成，主要为政府的相关网络业务服务，公司由政府来推动。
由政府作为股东之一，在合作之初便奠定了一种长远稳固的合作方式，华平澜也承认，很多项目首信是“亏着本也要做的”。然而，这种近亲关系下，企业能“亏着本”做生意做多久呢？
企业要活
在既出钱又出力的BOO模式中，企业如何盈利、如何实现其投资回报是最根本的问题，只有明确了“盈利点”，才是企业发展的动力。
实际上，绵阳和北京采取的都是时下流行的BOO外包模式。所谓BOO（Building-Owning-Operation）“建设－拥有－运营”模式，是指由企业投资并承担工程的设计、建设、运行、维护培训等工作，硬件设备及软件系统的产权归属企业，而由政府部门负责宏观协调、创建环境、提出需求，政府部门每年只需向企业支付系统使用费即可拥有硬件设备和软件系统的使用权。
国际上并不乏成功的BOO例证。美国亚里桑那州政府在建设驾照管理系统时，把该项目外包给IBM公司。整个网络的规划设计、软硬件的购置、系统集成、系统运行及维护均由该公司独自承担。系统投入使用后，每个驾照的成本从原来的6.6美元降低到1.6美元，民众办理驾照的等待时间由45分钟缩短到3分钟。IBM公司只对发放的每个驾照中收取1美元作为回报。由此，政府不用投入一分钱，IBM公司也能从中得利。这就是BOO要实现的双赢局面。
而对于与绵阳市政府的合作，尽管黄异嵘预见到了暂时不赚钱的结果，但是企业不可能以“等钱”来发展。黄异嵘一再以收获“长效资源”作为此次合作最大的成果，但是“长效”何时才能变成看得见的利润？尽管黄异嵘始终强调科瑞的每一步都与公司战略相符，但是谈到过去的电子政务工程，他的语气仍透露出悲壮：“我们的服务是不能有报酬的，当时已经看得很清楚了。即使这样，我们也不后悔，这次电子政务示范工程对于科瑞来说，是具有里程碑意义的。”“科瑞在做电子政务项目时，得到了科技部很多专家和部委的支持，这个不能纯粹用钱来衡量的。”话虽这么说，企业是追逐利润的，当投资回报无法实现时，BOO模式还是在绵阳走到了尽头。
首信却选择了先“长大”的方法，羽翼丰满后依靠在电子政务建设中积累的信誉去寻找新的“金矿”。1998年8月16日，首都公用信息平台投入试运行，“数字北京”工程的各项信息化应用系统可以通过该平台进行信息交换。首都公用信息平台建立后，政府部门的各项需求都能依托信息平台实现。在建立劳动社会保障信息系统时，政府改变了以前拨款给劳动局让其自建网络的做法，转为由首信投资依托公用信息平台建立劳动保障系统。“当时，首信没有那么多的资金投入进来，政府就想了一个办法：由于项目的运行费用是由政府财政拨款的，政府就先向首信支付了三年的运行维护费用，支持首信先把这个系统建起来。三年以后，还是由政府正常出资首信来维护。”华平澜回忆。
“尽管社会保障信息系统是不盈利的，但是，从每年的运行维护的费用来讲，能够保证首信的正常运作。对市政府来讲，减少了投资，对于首信，政府支付给的钱能让他既保本又适当有一点利润。”
1999年，作为信息流、资金流和物流的中介枢纽的首都电子商务平台建立，首信成为其主体企业。目前，首都电子商城的支付平台支持全国范围19家银行60余种银行卡，全球范围4种国际信用卡。首都电子商城入驻的商户已有500家，商城交易量每年平均以100%的速度递增。
“首都电子商城的发展，给首信带来一定的盈利。其次，首信在系统集成、软件开发上也有较强的实力，这些也会让首信赚些钱。”2001年12月21日，在市政府的推动下，首信成功在香港联交所创业板挂牌上市，筹集资金3亿多港元。
当然，首信的收益回报一直是在政府的主导下进行的，这也和它的政府“血脉”息息相关。然而，在父母保护下长大的孩子能否经受住残酷的市场竞争呢？2004年前三季度，首信的营业额达到1.58亿元，营业亏损215.4万元。而2003年同期，首信营业额是1.88亿元，营业利润835.7万元。从财报看来，首信的业绩并不理想。
双赢难赢？
市场化不是电子政务建设的万灵丹，许多政府只有自身的业务运行，并不涉及任何的对外服务和费用收取，无法利用市场化的手段为电子政务企业创造利润，收回电子政务建设的投资。
政府提供可以挣钱机会，企业抓住挣钱的机会，在BOO模式中，理应如此“双赢”。就政府而言，政府不可能长期将有限的财政收入投入一个不可持续发展的电子政务解决方案；就企业而言，企业必须赢得利润才能维持其在市场的存在。因此，构造一个政府和企业相互合作的业务模型，找到一种可以持续发展的政府与企业双赢的伙伴关系结构至为重要。
然而，在我国，“双赢”有合适的土壤吗？我国电子政务建设目前还处于初级的规模搭建阶段，即使有的城市电子政务已初具规模，但是离发掘有经济价值的电子政务项目还很远。此外，市民对公共服务的付费意识还未树立起来，仅仅依靠向市民收取服务费无疑只能是杯水车薪。电子政务的初期发展阶段决定了BOO模式贫瘠的生长土壤，在没有形成规模经济的电子政务市场，如何为企业创造可以赚钱的机会？
国家信息化专家咨询委员会副主任周宏仁对于电子政务市场化曾发表过这样的观点，市场化不是电子政务建设的万灵丹，许多政府只有自身的业务运行，并不涉及任何对外服务和费用收取，无法利用市场化的手段为电子政务企业创造利润，收回电子政务建设的投资。在一些偏远地区，有些政府部门的业务即使涉及某些费用的收取，但由于形不成“规模经济”，收入仍不足以支付电子政务系统建设的成本。类似这样的部门和地区，直接的政府投入仍不可避免。
“双赢”中，政府与企业间战略性的伙伴联盟关系是双方角色的最佳定位。当企业和民间的投资日益成为电子政务资金来源的一个重要渠道时，政府作为电子政务工程项目中投资的惟一主体的角色正在渐渐消退。在国外，这种战略伙伴的定位比比皆是，如墨西哥政府将电子政务建设中政府的联网问题通过建立与私营电信企业的战略伙伴关系来进行；新西兰政府也特别强调政府部门与私营企业的紧密伙伴关系；在南非，电子税务系统就是由南非政府的税务总局与私营企业合资建设的。
“政府应该把握好‘度'，要让企业有利可图，不能杀鸡取卵，最后弄得企业没有积极性做政府项目了。”华平澜认为，从商业合同来讲，双方处于平等的地位，不存在上级和下级的关系。以前，做电子政务的时候，企业对政府都是抬头看，政府则是俯下身来看企业。这些都是不正确的，双方应该平等协商，并给予企业合理回报。“政府是处于主导地位，但是主导地位一定要摆正。”
担任主导角色，不是事事指手划脚，政府应该给予企业广阔的施展空间，但也不是坐视不管，事实上政府也应该以“战略盟友”的姿态积极采取激励和诱导措施，使已经建成的电子政务系统工程广泛地为企业和居民使用。简言之，政府负有“推销”已经建成的电子政务应用系统的责任，即扩展电子政务应用系统的市场，让企业和市民充分了解、使用，从而更加充分发挥已经建成的电子政务应用系统的效益。
对于企业来说，尽管“赚钱”是企业的“天性”，但电子政务多为经济效益回收缓慢的项目。企业也应该放平心态，放长线，钓大鱼。华平澜认为，对于企业来说，企业不能指望赢取暴利，电子政务工程能够维持企业的运营就很不错了，企业还是得去找挣钱的路子。而从事电子政务所带来的信誉则是企业宝贵的无形资产。一般来讲，能够为政府做外包业务，是信用好和技术强的标志。这对于企业承接其他业务是大有好处的。“首信也是通过这些政府的大项目提高了声誉和技术，在国家系统集成中评为一级资质。”
然而，无论是绵阳模式还是首信模式，“战略伙伴联盟”都值得去推敲。绵阳显然是缺乏战略的长远规划性，双方点到为止，好合好散; 而首信一出生就是“特定的专营公司”，它对政府的从属性也是显而易见的。只有当双方保持高度的战略一致性，才能做到互相促进，达到“唇亡齿寒”的相互依赖。
链 接
美国电子政务外包概况
美国政府部门通过IT服务外包改善了IT系统的运营环境，以最短的时间、最小的投资得到了高质量的服务，有效地提高了政府的工作效率。IT服务外包已经成为政府和企业在信息化过程中提高效率、精简机构、减少开支、专业服务的发展方向。
● 利用专业公司管理IT系统，改善政府IT系统运营环境
美国政府IT机构从商业用户的外包服务得到启发，大量进行IT外包。联邦机构、各州政府和市政府都雇用专业IT公司承担专门的系统集成项目以外的许多工作，如将桌面系统、LAN管理和WAN管理等日常IT系统的维护外包出去。一些公司将主要的IT功能转向社会服务。
圣迭哥县是美国第四大县，人口超过280万，外包合同额高达9亿美元，服务提供商有计算机科学公司(CSC)、EDS、IBM; 联邦政府教育部的IT系统从1993年开始外包给ACS公司(AFFILIATED计算机服务公司); 2000年，美国海军舰队兵团内联网项目以8.8亿美元外包给EDS集团; 2001年美国运输安全局(TSA)把1亿美元的IT可管理的服务外包给了UNISYS集团。
美国政府部门通过这种服务改善了IT系统的运营环境，以最短的时间、最小的投资得到了高质量的服务。
● IT外包服务模式有助于提高政府效率
在美国，越来越多的机构和部门将其非核心业务以服务合同的方式外包出去，以寻求优质的专业服务提高工作效率。美国人将这种外包服务称为“可管理的服务”，委托方通过单一的合同方可以获得多种IT服务。这种服务可以将委托方从信息系统的运行与维护中解放出来，使它们能够集中精力完成自己的核心业务。
建设一个大规模的软、硬件结合的系统，购买支持设备来运行这个系统，不仅需要花费大量的一次性投资，同时需要建立一支费用昂贵的专业队伍，还需要每年投入大量的运行费用。而外包服务不仅可以节约大量的初始投资，而且像使用水、电、煤气、道路交通等公用设施一样方便，委托方购买的是一种服务。显然，从经济、效能的角度考虑，IT服务外包将是大势所趋。
● 美国政府IT外包服务将大幅上升
美国政府未来5年大幅度增加IT外包预算。2002年，美国联邦政府IT外包费用为66亿美元，2007年预计150亿美元，以年均18%的增长率剧增。布什政府2004财年的IT预算为593亿美元，这意味着需要雇用和培训IT人员来管理5000个数百万美元的技术项目。
2003财年(从2002年10月开始)政府的IT预算是526亿美元，用来支持核心业务。2004财年政府的IT预算是593亿美元。与此同时，美国各方面积极为电子政务外包服务提供相应的法规环境，并表示将营造对外包服务商更为有利的环境。作者：何源 |
